总统权力大 议会碎片化 法国总理沦为“易耗品”

法国卸任总理贝鲁（右）与新总理勒科尔尼在交接仪式上

法国民众集会抗议政府削减财政支出 图IC

法国总统马克龙9日任命勒科尔尼为新总理，接替因未能通过国民议会信任投票而辞职的前总理贝鲁。法国这两年为何频频换总理？请专家分析。 ——编者

丁纯

复旦大学欧洲问题研究中心主任、欧盟让-莫内讲席教授、上海欧洲学会会长

尚丽雪

上海外国语大学区域国别学博士生

法国前总理贝鲁成为第五共和国历史上首位因信任投票失败而辞职的总理，不仅标志着他力推的财政紧缩方案破产，更意味着法国制度性失衡与社会撕裂的危机全面浮出水面。随着贝鲁内阁倒台，法国总统马克龙九年任期中已接连更换七位总理，法国总理俨然成为“易耗品”和总统的“施政手套”。展望未来，法国政坛恐仍难以持久平稳。

财政紧缩方案惨败

贝鲁下台的直接原因，是他强推财政紧缩方案遭遇惨败。该紧缩计划总额约为438亿欧元，核心内容包括削减两个公共假日、冻结部分福利支出以及增税。这些措施本意在回应欧盟和国际市场对法国债务可持续性的质疑，试图重建公共财政信誉，但在生活成本高企、福利成为社会粘合剂的法国，这些措施几乎等于触碰了社会的敏感神经。对工人阶级而言，削减假期和福利意味着生活进一步恶化；对企业界而言，增税被解读为损害竞争力；而中间阶层更担忧改革将加剧社会不平等。结果是，议会中的左翼（新人民阵线等）指责政府“伤害工人阶级”，右翼（国民联盟等）抨击“不利于企业竞争力”，连中间派盟友（“复兴党”联盟等）也因担心选民反弹而不敢力挺。财政整顿本应是对未来负责的长远之举，却在现实政治中演化为孤立无援的冒险。

其次，贝鲁孤注一掷的政治豪赌加速了失败。面对一个高度极化和碎片化的议会，他没有选择常规的预算案审议程序，聚同化异、争取支持，而是运用宪法第49.3条款，主动将财政方案与政府信任投票绑定。这种背水一战的策略，本意是迫使议员尤其是政治对手在“支持改革”与“推翻政府”之间作选择，要么被迫就范，要么背上不合作的恶名影响各自政治声誉。然而，这种高风险举动在没有共识的议会环境中注定了失败的结局。

再者，深层次的原因是法国经济复苏乏力、财政赤字和债务高企、民生维艰。当前法国财政赤字和公共债务分别高达GDP的5.8%和114%，远超欧元区规定的3%和60%的上限，使得控制赤字和债务增长成为政府当务之急。而实施紧缩政策无疑是动了各阶层的奶酪，加上经济复苏缓慢，百姓生活成本压力巨大，实际购买力增长微弱。

最后，社会抗议氛围的累积对贝鲁政府形成了普遍压力。法国近年来因养老金改革、教育政策、移民议题等频繁爆发大规模示威，“封锁一切”运动成为底层民众不满情绪的集体出口。在这种背景下，紧缩政策被普遍视为“向普通民众转嫁成本”。贝鲁不仅未能化解抗议，反而被贴上“背叛人民”的标签，付出了下台的政治代价。

总理角色“替罪羊化”

近年来，尤其是2022年以来，法国政坛呈现“铁打的总统，流水的总理”局面，法国总理成了“易耗品”：博尔内因养老金改革失败辞职，阿塔尔因政策推不动而成过渡人物，巴尼耶任期仅三个月未及施展就已告终，贝鲁又在预算案上折戟。背后原因可以从制度设计、政治情状与社会态势三重维度来解读：

第一，总理角色的“替罪羊化”。法国政治体制是半总统制，总统主管外交与国防，总理负责内政，本应形成某种分工与制衡。然而，自2000年宪法修正案确立“五年制”总统任期并使总统选举与议会选举同步后，这一平衡逐渐被打破。总统选举的胜利往往直接带动其政党在随后的议会选举中获胜，从而掌握议会多数。这打破了传统上的“左右共治”，总统不仅在外交事务中居主导地位，在内政上也因议会多数而大权独揽，总理逐渐沦为总统意志的延伸和随手可弃的“政治手套”。一旦总统欲推行的政策受挫，政治危机或民意严重恶化，总统更换总理即可卸责，从而维持自身权威。阿塔尔、巴尼耶、贝鲁相继下台，正是这种制度性逻辑的产物。

第二，法国政坛碎片化和极化严重、议会“三分天下”的结构性困境。2024年立法选举后，法国政坛呈现碎片化和极化态势，左翼“新人民阵线”、中间派“复兴党联盟”、极右翼“国民联盟”互相制衡，导致政府无法获得稳定多数，被迫反复动用宪法第49.3条款强行通过法案，如博尔内在18个月总理任期内使用该条款多达23次。这种做法虽然在短期中推进了政策实施，维持了政府运行，符合总统的政治意愿，却在长期中加剧了议会与政府、政府与民众的对立。政府随时可能因不信任投票而倒台，总理任期自然难以长久。

第三，聚焦各自党派利益，缺乏妥协的政治文化。与其他一些欧洲国家相比，法国政党之间普遍缺乏妥协文化。即使在没有绝对多数的情况下，政党也不愿跨越左右分野形成稳定联盟。当下各党派将目光聚焦2027年总统选举，宁愿维持对抗，也不愿与对手合作分担责任，开罪各自的选民拥趸。面对一个可直接决定其去留的总统，又处于相互不合作的政治站队下的议会中，法国总理随时承受着倒台的风险。

第四，法国领导人的雄心与社会改革压力下的夹板。一方面，作为欧盟主心骨和法德轴心之一，法国领导人和民众对国际事务一直有着勃勃雄心，而这需要自身强大的经济社会实力支撑。另一方面，法国经济长期增长乏力，财政赤字和公共债务高企，被迫改革养老金等各种福利制度，实施财政紧缩等艰难改革，而法国民众极强的维权意识令改革举步维艰。作为改革主要推手，上有总统和议会两个“婆婆”，下有动辄抗议的民众，夹在其中的总理自然成为高危职位。

未来须找到新平衡

展望法国政治未来走向，仍然令人迷惘。

短期而言，预算案已成生死考题。新总理勒科尔尼的首要挑战是年底前必须推动预算案通过，这是法国能否维持财政信用与政治稳定的关键。不同于贝鲁孤注一掷的冒险，勒科尔尼已表示愿意展开谈判，马克龙也释放出给予更多自主权的信号。但即便预算侥幸通过，勒科尔尼依旧面临随时可能被不信任动议推翻的危险。

中期来看，议会不稳定将继续困扰总理施政。“三分天下”的议会格局短期内难以改变，政党拒绝妥协，政府缺乏稳定多数，总理职位仍将高危。若再次解散国会，极右翼“国民联盟”可能进一步壮大，甚至逼近执政边缘。这不仅会加剧法国社会撕裂，也将对欧盟稳定带来冲击。

长期观察，制度改革呼声高涨。频繁换总理暴露了法国“过度总统化”的疲态，总统权力过大、议会碎片化和极化，使总理成为最脆弱的角色。学界普遍呼吁在议会引入比例代表制，以迫使政党学会联盟与妥协。同时，削弱总统权力、强化议会在总理任命中的作用，也被视为未来的制度选项。法国未来的关键不仅在于谁是总理，更在于能否找到在总统中心制与议会多元化之间的新平衡。